Para não zerar os investimentos das administrações públicas no país

Por volta de 1994, a hiperinflação provocava um sério impasse, pois a equipe responsável pela elaboração dos planos de estabilização heterodoxos baseados em congelamento de preços exigia do governo um forte “pacote” de ajuste fiscal para apresentar como peça central de sustentação de mais um tal plano. À época, a visão corrente nos mercados financeiros era de que o “x” da questão fiscal se chamava excesso de vinculações de receita, ou seja, um elevado grau de destinação obrigatória da maioria dos tributos a determinadas finalidades setoriais (educação, saúde etc.).

Foi com base nessa percepção que sugeri ao então ministro da Fazenda a criação de um fundo orçamentário composto de 20% de todas as receitas, como forma indireta de reduzir o grau de vinculação do orçamento federal, e, assim, dar credibilidade ao novo plano. Assim nasceu o FSE – Fundo Social de Emergência, com a ajuda do qual a inflação caiu e tem se mantido baixa, em grande medida, desde então. Só que ela voltou a subir, e a economia evolui a taxas ligeiramente negativas, em boa medida porque a grande ação de destaque no combate à inflação tem sido a subida da taxa de juros.

Visto de hoje, o grande drama da gestão macroeconômica do país continua a ser a excessiva rigidez dos orçamentos públicos, embora hoje ela seja menos representada pelas vinculações de receita e mais pelo elevado peso dos chamados gastos obrigatórios. Como o nome bem o diz, levam essa denominação as despesas em cuja implementação existe algum tipo de legislação (muitas vezes a própria Constituição) que impõe a sua realização. Isso significa que a capacidade que os governos têm de alterar significativamente a estrutura das peças orçamentárias em relação às que vigoravam anteriormente é muito baixa.

Ou seja, uma vez aprovadas e postas em prática (como, por exemplo, após a promulgação do mandato constitucional de 1988), existe uma fatia expressiva do orçamento público cuja estrutura tende a se repetir ao longo do tempo, concentrando-se, basicamente, em pagamentos a pessoas em assistência social, previdência e pessoal ativo.

Com base nos dados de 2018, a estrutura do gasto federal encontra-se assim cristalizada nos seguintes itens (em % do total), totalizando 75,6%: 1) INSS Contributivo... 34,2%. 2) Assistência Social... 19,3%. 3) Pessoal Ativo... 12,7%. 4) Previdência dos Servidores...9,4%. Nesses termos, pode-se dizer que o orçamento federal virou uma grande folha de pagamento de benefícios assistenciais, previdenciários e pessoal, sobrando apenas 21,6% para os demais gastos correntes (“outros custeios”) e 2,8% para investimentos.

Ou seja, os investimentos, que, em 1987, se situavam em 16% do total, foram os grandes pagadores da conta. Isso mostra, em adição, por que o chamado teto dos gastos, de safra bem mais recente, não funcionou. Na falta de controle sobre o grosso dos gastos, só serviu para aproximar os investimentos de zero.

Só que, em vez de querer atacar tudo ao mesmo tempo, acredito que o gasto obrigatório contra, cujo crescimento e esforço de ajuste deveria se concentrar, para avançarmos bem mais no processo de recuperação da economia brasileira, se refere à previdência dos regimes públicos, por envolver a ação não só da União, mas de todas as esferas de governo. Nelas, o mesmo problema, ou seja, o forte crescimento dos gastos previdenciários próprios se destaca. Para chamar a atenção para esse problema, destaco que de uns 10 a 12 anos para cá os déficits previdenciários correntes ou financeiros respectivos se multiplicaram várias vezes, estando hoje em algo ao redor de R$ 200 bilhões anuais.

Por conta disso, se não fizermos nada, os investimentos públicos – especialmente nas esferas subnacionais de governo, com capacidade obviamente bem mais limitada de se endividar – tenderão nos próximos anos simplesmente a zerar, conforme demonstra o atendimento às necessidades de financiamento dos déficits previdenciários constantes dos estudos atuariais disponíveis projetadas para os próximos anos.

Confesso que a necessidade de concentrar esforços nesse item já era visível para mim por volta de 1998, quando em cima do laço de a Comissão de Constituição e Justiça do Senado aprovar a proposta de reforma enviada pelo Executivo Federal (Emenda 20/98), sugeri mais uma vez a única ação que se mostrava politicamente viável à época, a criação da previdência complementar obrigatória (PCO) para os servidores públicos que ingressassem nas hostes governamentais a partir de então. Passaram-se muitos anos, mas a data-limite para o processo de implementação da PCO acaba de ser revista mais uma vez, embora tal empreitada continue avançando a passos firmes, embora não tão rápidos como seria o ideal.

Há pouco, aprovamos a Emenda 103/19, com mudanças importantes das regras existentes, mas principalmente pela obrigação de os entes públicos promoverem o equilíbrio financeiro e atuarial de seus regimes. Na verdade, só assim nos livraremos do risco de os investimentos serem em breve zerados na maioria das administrações públicas.