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Reformar, equacionar e desvincular é a saída


postado em 26/03/2019 10:44

Por volta de 1994, seis anos após a edição da atual Constituição, enquanto a hiperinflação campeava e camuflava tudo, a percepção dominante nos mercados era de que, na União, o orçamento público estava superengessado.

Falava-se, especialmente, de expressivas vinculações de receita, ou seja, percentuais elevados de receitas de natureza tributária destinados a certos setores de atuação dos governos (como educação, por exemplo), ou a despesas de natureza específica (como as do chamado OSS – Orçamento da Seguridade Social, um suborçamento do OGU – Orçamento Geral da União, contemplando saúde, previdência e assistência social), dificultando a geração de saldos fiscais minimamente elevados para pagar uma parcela relevante do serviço da dívida pública, cuja explosão se temia. Sem falar na escassez de recursos cada vez maior para bancar investimentos, item que aos poucos ia desaparecendo das discussões orçamentárias.

Havia também o temor de que, por conta do exagero das vinculações de receita, se gastava demasiadamente em certos segmentos comparativamente aos resultados obtidos, algo não tão fácil de comprovar. Por outro lado, era fácil demonstrar que o destaque de verbas para o OSS se situava, à época, acima das necessidades de pagamentos de benefícios que ali predominavam, após deduzir uma parcela mínima de gastos em saúde, setor esse protegido tanto pelo OSS como pela exigência, a partir de um certo momento, de um montante mínimo de gastos.

Diante da necessidade de resultados rápidos, eu mesmo dei a ideia de que o “símbolo fiscal” para o sucesso do Plano Real deveria ser a liberação de 20% de todas as receitas vinculadas incidentes sobre as receitas de natureza tributária, ao então ministro Fernando Henrique Cardoso, transferindo essa parcela a um novo fundo, o FSE-Fundo Social de Emergência, que, aprovado via uma PEC simples de dois ou três artigos, permitiria o redirecionamento desses recursos para usos não-obrigatórios considerados mais importantes para o país naquele momento. Isso ocorreu no lançamento do Plano Real, ficando as reformas estruturais para mais adiante.

Em que pese essa desvinculação parcial de receitas – que ajudou a aumentar os superávits fiscais e melhorar a qualidade do gasto – o fato é que, ao cabo dos 24 anos que se seguiram, a implementação da Constituição provocou não apenas o forte crescimento do gasto total da União, mas também mudanças importantes na estrutura do gasto federal, em face das novas prioridades constitucionais, voltando a aumentar a rigidez orçamentária. Os dois itens que passaram a dominar a pauta em termos de mudança estrutural foram assistência social e Previdência, tendo a soma dos dois itens passado de 22,3 para 62,9% do total (ou seja, aumentado quase 6 vezes mais), de 1987 a 2018. O maior aumento foi exatamente nos gastos assistenciais: 2,7 vezes mais do que em previdência.

Os galopantes gastos com previdência e assistência decorrem da concessão dos respectivos benefícios, cada vez mais benevolentes, conforme a lei, ou seja, são gastos obrigatórios. Já no caso da saúde, passou a haver a definição de dispêndios mínimos para a área calculados pela atribuição do mesmo crescimento do PIB nominal de dois anos antes. Há, aqui, então, a convivência de gastos obrigatórios com pisos crescentes, dispêndios esses financiados por receitas cativas ou vinculadas.

Os gastos restantes em 2018 (37,1% do total) foram em parte financiados com recursos ordinários, e em parte com as receitas vinculadas remanescentes (como no caso das aplicações do FAT junto ao BNDES – ao redor de 40% do PIS-Pasep menos deduções, e do setor de educação, com 18% de boa parte da arrecadação de tributos).

A propósito, as mudanças nas vinculações de educação e saúde provocaram, na União, apenas um ligeiro aumento nas participações dos itens respectivos, em Outros Custeios e Capital, no total gasto, entre 1987 e 2018, passando de 10,6 para 10,8% do total.  Já o gasto com o pessoal ativo em geral teria até caído: de 16,7 para 12,7% do total, nesse mesmo período.

Nessas condições, a prioridade do esforço de ajuste deve se voltar agora para o ajuste das regras que determinam os gastos que mais cresceram, Previdência e assistência, lembrando que, no primeiro caso, à reforma de regras deve se juntar o esforço de equacionamento do passivo atuarial mediante o aporte de ativos e outras medidas correlatas, permitindo a liberação de espaço financeiro no orçamento da seguridade social, a ser reorientado conforme as prioridades do momento em causa.

Nesse sentido, para complementar esse esforço de ajuste, uma nova rodada de desvinculações de receita seria de todo recomendável, na linha indicada pela PEC da Desvinculação do ministro da Economia.


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